왜 우린 CEO가 될 수 없는가? (재벌들의 사다리 걷어차기)

모든 직장인들의 꿈이 아마도 미래에 CEO가 되고자 하는 것 일겁니다.

CEO가 되어서 자신의 능력과 경륜을 맘껏 펼쳐서 개인적으로는 경제적 부와, 사회로 부터 존경을 한 몸에 받고싶고, 좀 더 크게는 자신의 조직과 국가를 올바른 방향으로 이끌어 보다 많은 이에게 "행복" 과 "성공"을 제공하고자 하는 꿈을 실현해 가고 싶은 것이지요.

그래서, 평범한 직장인들의 경우 그 모진 상사/동료/후배 들과 치열한 경합을 벌이고 있는 것이고, 취업을 준비하는 학생들의 경우 해외연수며, 영어/전공/인턴쉽, 사회봉사 활동 등을 통해 자신의 경쟁력을 배양하고 있는 것일 겁니다.

하지만, 개인의 능력이 탁월하다고 CEO 혹은 영향력 있는 지위에 모두 오를 수 있을까요? 모두 알고 있다시피 그렇지는 않습니다. 그렇다면 왜 그럴까요?

사다리 걷어차기 (Kick away the ladder) 라는 현상이 있습니다.

어느정도 규모 이상으로 성장한 개인이나 조직이 후발주자들과의 경쟁을 피하기 위해 각종 규제나 우월적 지위를 이용한 각종 두터운 진입장벽을 치고, 자신과 조직의 안정과 독과점 이득을 취하는 것을 말하는 것입니다.

대표적인 사다리 걷어차기의 사례는 아마도 아래의 예에서 처럼, 한국의 대기업집단들이 60~70년대 정부의 보호아래 급격히 성장하고, 또한 80년대 이후에는 알게모르게 우월적 지배를 강화하더니, IMF를 계기로 아예 대놓고 사다리를 걷어차서는 90년대 이후 새로운 기업들이 크게 성장하지 못했던 것을 들 수 있겠습니다.

반면, 미국의 경우 마이크로 소프트 (MS), 구글(google), 아마존 (Amazon), 이베이 (e-Bay) 등 IT 기업을 중심으로 최근 20년간 새로운 기업들이 급격히 성장하고 또한 지금도 Facebook과 같은 수없이 많은 기업들이 새로운 아이디어와 혁신을 바탕으로 급격히 성장해 가고 있는 것을 볼 수 있습니다.

CEO가 될 수 있는 가장 좋은 방법이 무엇일까요?

바로, 자신의 아이디어를 바탕으로 스스로 창업하는 것이 CEO가 되는 가장 보편적인 방법입니다. 기업 CEO 조사 (Mckinsey, Survey 5000, 1999)에서 약 85% 이상의 CEO들이 바로 스스로의 창업을 통해 된 것이라는 통계조사도 있습니다. 물론 조직 내에서 승승장구해서 CEO의 자리까지 오르는 경우도 있습니다만, 극히 일부일 수 밖에는 없고, 한국의 재벌 시스템에서는 그나마도 재벌의 친계나 친족이 아닌 다음에야 그 길이 더더욱 좁지요.

다시 말해 CEO가 될 방법은 거의 유일하게, 스스로 창업해야 한다는 말인데, 아래의 예에서처럼 대기업 집단들이 자신들의 우월적 지위를 이용해서 자꾸 신생 중, 소기업의 진입을 막는 상황에서는 성공적인 창업으로 CEO가 될 방법은 거의 없어 보입니다.

아마도 이러한 현상들로 인해, 사회가 점차 보수화되고 그나마 있는 것이나 잘 지키고, 나도 어떻게든 썩은 동아줄 한자락이라도 잡고 올라가서 안정적이고 우월적 지위를 획득한 다음에, 다른 사람들이 아예 못 올라오도록 사다리를 걷어차고자 하는 것 같습니다.

이것은 인재/조직/리더쉽 개발 뿐 아니라 국가 경제적으로도 치명적인 외부조건으로 작용해서 종국에는 사회의 불안정으로 이어질 수 밖에는 없습니다.

이를 세가지 측면에서 살펴보자면, 첫째 Human capital (인적 자본), 둘째 Organization capital (조직 자본) 셋째, Social capital (사회 자본) 의 엄청만 감소가 예상되고 이러한 보이지 않는 자본들의 잠식(?)으로 인해 경제가 붕괴될 수 있다는 점을 지적하지 않을 수 없습니다.

1. Human capital (인적 자본)의 측면

딱 하나의 예를 들어보자면, 안정적인 직업을 얻기위해 쏟아붓고 있는 엄청난 "사교육비"와 "대학 등록금" 을 말할 수 있습니다. 지금처럼 그나마 안정적인 직업이라 할 수 있는 공무원, 대기업집단에 들어가기 위해 그들이 쳐놓은 엄청난 진입장벽을 뛰어넘고자 아주 어려서 부터 좋은 대학에 들어가기 위해 그 많은 사교육비를 들이는 것 아니겠습니까? 또한 명문대학이라는 곳을 중심으로 하루가 다르게 올리는 비싼 등록금에도 불구하고 그나마 "사람 구실" 하려고 울며 겨자먹기로 엄청난 돈을 지불하면서 졸업을 하고자 하는 것이구요. 대략 사교육비와 대학등록금으로 한해에 지불되는 돈이 약 30조원 이라고 합니다. 정상적인 Job market과 적절한 진입장벽이 있다면 지불하지 않아도 되는 돈이지요.

2. Organizational capital (조직 자본)의 측면

회사에 어떻게든 어렵게 들어갔다고 칩시다. 그럼 조직안에서는 어떤 일들이 벌어질까요? 많은 사람들이 "일" 자체 보다는  "조직 내 정치"에 더더욱 많은 시간을 써야 한다는 것을 알게 될 겁니다. 다시 말해 승진을 위해 일로 평가받기 보다는 조직내 정치에 적극 동참하여 생산성과는 관련없는 일들에 심혈을 기울어야 한다는 것이지요. 이로 인해 발생하는 각종 기회비용 손실과 조직내 정치를 위한 자본들이 조직의 건실한 성장을 저해 하게 됩니다.

3. Social capital (사회 자본)의 측면

사회의 불안정은 돈이 적고 많음보다는 그 돈의 원활하고 공평한 분배에 의해 좌우 되는 경우가 많습니다. 물론 사회에 자본이 지속적으로 늘어나는 것은 기본 전제 조건이라는 가정하에 말입니다. 남미나 중국 등 여러 사회적으로 불안정한 국가들을 보면 자본 자체가 적어서라기 보다는 엄청난 빈부격차로 인해 사회적 갈등이 발생하고 이를 억지로 봉합하는 과정에서 사회 자본이 잠식되고 사용되게 됩니다.

위와 같은 눈에 직접 보이지 않지만 매우 중요한 "자본"들의 감소로 인해 아무리 눈에 보이는 "자본"이 늘어나도 종국에 전체적인 사회/경제적 자본은 메말라 가고 이로 인해 사회가 불안정해 지게 됩니다. 사회 불안정은 또한 필연적으로 보통 사람들의 고통으로 전가되게 되구요. 한마디로 쉽게 말하자면 "망하는 길"로 달려가는 것입니다.

간단히 정리해 보자면,

Total Capital (전체 자본) = Tangible Capital (눈에 보이는 자본) + Intangible Capital (눈에 보이지 않는 자본)

이라 할 수 있는데 ,작금의 재벌들의 사다리 걷어차기 현상들은 눈에 보이지 않는 자본을 심각하게 저해 한다는 것입니다.

 이와 같은 "사다리 걷어차기" 문제를 해결하기 위한 정책적 접근법은 두 가지로 요약해 볼 수 있습니다.

 

첫째, tangible capital (눈에 보이는 자본)과 intangible capital (눈에 보이지 않는 자본)의 조화를 꾀하라.

 개인/기업/조직/국가 모두 작게는 개인 성적표에서 부터 크게는 국가 경제 지표에 이르기 까지 눈에 보이는 성과들을 측정하고 이를 개선하고 하고 있습니다만, 눈에 보이지 않는 것들을 잘 고려하지 않는 것 같습니다. 하지만, 눈에 보이지 않는다고 진짜로 없는 것은 아니지요. 따라서 보다 통합적으로 눈에 보이지 않는 여러 자본들까지고 충분히 고려해야 한다는 겁니다.

둘째, "공정 - Fairness" 한 시스템을 바탕으로 "소통"에 투자하라.

사다리 걷어차기의 가장 큰 문제점은 바로 Assymetric Information (정보 비대칭성)으로 인한 잘못된 의사결정이 내려지게 되다는 점일 겁니다. 정책이나 전략 수립시 공정한 시스템을 거치지 않는 결정권자들이나 리더들이 자신들의 이득을 위해 잘못된 결정을 내리는 경우 그 폐해는 말로 표현하기 어려울 겁니다. 그리고, 잘못된 경정은 정상적인 소통의 부재로 인해 더더욱 심화되므로, 어떻게 해서든 공정한 인사/조직/관리 시스템과 더불어 효과적 소통을 위한 시스템이 강구되고 보장되어야 할 것입니다.

힘쎄고 포악한 건장한 건달이 있습니다. 그리고 그 건달의 손에는 심지어 몽둥이 마저 들려있습니다. 반면 그 건달 앞에는 예, 닐곱살 짜리 여자아이가 있습니다. 그 건달은 여자아이가 가지고 있는 코 묻은 돈 몇 푼을 빼앗기 위해 윽박지르고 있습니다.

하지만, 그 건달은 내 친구인지라 비록 나에게도 돈을 뜯어가긴 합니다만, 나에게 가끔 밥도 사주고 술도 사주고 잘 대해 줄 때도 있습니다.

상식적으로 누구를 도와야 할까요?

하지만, 현실에서 보면 건달 (재벌)이 코묻은 어린나이 (신규창업가, 중소기업인)의 돈을 함부로 뺏어가도 옆을 지나는 경찰 (정부)은 오히려 코묻은 아이가 힘이 없어 그런다고 오히려 건달 편을 들어 편의를 봐주고 있으니 참으로 답답한 일입니다. 

근, 현대사를 통해 우리 어머니들이 늘 자식들에게 하는 세가지 경구가 있습니다.

첫째, 절대 데모하지 마라
둘째, 절대 남의 빚보증 서지마라
셋째, 절대 사업한다고 하지마라.

첫번째 문제는 최근 정치 사회적으로 민주화되어 많은 부분 해소되었고, 두번째 문제는 얼마전 은행권의 대인 빚보증을 받지않는다고 해서 얼마간 해소가 되어질 것으로 보입니다. 하지만, 세번째는 여전히 유효해 보입니다. 아니..오히려 더욱 더 심해져서, 어떻게든 안정성이 높은 직업만이 최우선시 되고 있는 듯 보입니다. 이래서야 어디 창의적 기업가 정신을 발휘하여 새로운 형태의 성장을 이끌 수 있는 많은 리더, 특히 CEO 들이 나오겠습니까?

이것이 바로, 사다리 걷어차기를 통해 본, 한국 사회의 인재/조직/리더쉽 개발의 문제가 아닐까 합니다.

J.H.Choi

References 1. "'젊은 기업'이 없다"  [source: pressian.com]

 '대기업만 하기 좋은 나라' 기조에 비판 쏟아져 

'기업하기 좋은 나라'라는 구호가 국정지표가 된 지 이미 오래됐다. 많은 국민들이 이런 방향에 동조했다. 그래서 기업인 출신 대통령이 탄생했고, '비즈니스 프렌들리'라는 낯선 표현이 유행했다.
 
기업하기 좋은 나라?…주어가 빠진 질문
 
하지만 이런 구호에 담긴 뜻은 모호하다. 어떤 이들은 "새로운 기업을 세우기 좋은 환경을 갖춘 사회"라는 뜻으로 받아들인다. 또 어떤 사람들은 "기업을 경영하는 이들에 대한 제약이 적은 사회"라고 이해한다.
 
이 두 가지 뜻은 비슷해 보이지만, 전혀 다르다. 전자가 가리키는 것은 기업 경영자가 되고자 하는 이들, 즉 아직 기업 경영자가 아닌 사람들에게 유리한 환경이다. 기술과 아이디어만 갖고 있는 이들이 창업하기 좋은 환경이라는 뜻이다.
 
반면 후자가 가리키는 것은 창업 단계를 이미 거쳐 기업 경영자가 돼 있는 이들에게 유리한 환경이다. 창업을 통해 기존 시장에 새로 진입하려는 이들이 극복해야 할 경쟁자들에게 유리한 환경이라는 뜻이다.
 
따라서 '기업하기 좋은 나라'라는 구호를 '창업하기 좋은 나라'로 받아들이고 싶은 이들과, '기존 기업 경영자들이 편하게 사업할 수 있는 나라'라고 받아들이려는 이들 사이에는 건널 수 없는 강이 있다. 전자가 도전자라면, 후자는 기득권을 갖고 있는 방어자다. '기업하기 좋은 나라'라는 구호 뒤에는 이처럼 엇갈리는 이해관계가 있다.
 
그리고 '기존 기업 경영자들이 편하게 사업할 수 있는 나라'라고 받아들인 경우 역시 모두 이해관계가 같을 수는 없다. 중소기업 사장과 재벌 계열사 사장의 입장은 서로 다를 수밖에 없기 때문이다. '재벌 계열사 사장이 편하게 사업하는 나라'라는 방향과 '중소기업 사장이 경영하기 편한 나라'라는 방향을 동시에 쫒을 수는 없다.
 
그렇다면, 정부는 '기업하기 좋은 나라'라는 구호만 되뇌어서는 안 된다. '기술과 아이디어만 있는 사람이 기업을 세우기 좋은 나라', '중소기업 사장이 사업하기 좋은 나라', '재벌 회장이 행복한 나라' 등 전혀 다른 뜻으로 읽힐 수 있는 여러 가능성 앞에서 분명한 입장을 밝혀야 한다.
 
그렇지 않으면, 이런 구호는 고도 성장기에 대한 국민들의 막연한 향수를 자극하는 정치적 수사를 넘어설 수 없다.
 
도전자를 허용하지 않는 재벌…제조업 진입장벽, 신규 창업자에게 너무 높다
 
그런데 정부 당국자들이 모호하게 방치해 둔 이런 구호를 선명하게 풀어 설명한 보고서가 나왔다. 경제개혁연대가 발행하는 <경제개혁리포트> 2008년 제5호다.
 
26일 나온 이 보고서는 "한국 경제에서 제조업 부문의 과점화 및 5대 재벌의 경제력 집중 심각한 수준에 이르렀다"고 경고한다. "특히 석유정제업, 전자부품·영상·통신장비업, 자동차산업, 조선업 등 우리나라 대표산업의 경우, 50대 기업군 소속 거대기업의 매출액 점유율이 50%를 넘어 과점화 현상이 심각한 수준"이라고 지적한다.
 
'기업하기 좋은 나라'라는 구호가 가리키는 대상에서 중소기업은 빠져있다는 뜻이다. 그동안의 경제 환경은 대기업을 거느린 재벌에게 압도적으로 유리한 것이었다는 뜻이기도 하다.
 
눈길을 끄는 대목은 이밖에도 많다. 보고서에 따르면, 한국의 모든 기업군에서 1960년대에 설립된 기업이 가장 많았다. 그리고 1981년 이후 최근 25년 동안 설립된 '젊은 기업'이 50대 기업군에서는 7개사, 51∼100위 기업군에서는 13개사, 101∼200위 기업군에서는 32개사로 나타났다. 규모가 큰 기업군일수록 '젊은 기업'의 비중이 적은 셈이다.
 
또 50대 기업군에 속한 '젊은 기업'(최근 25년 동안 설립된 기업) 7개사 가운데 제조업체는 LG필립스엘시디 단 한곳뿐이다. '젊은 기업'도 드물지만, '젊은 제조업체'는 더 적은 셈이다.
 
'젊은 기업'이 50대 기업군의 문턱을 넘기 어렵다는 것은 한국 경제가 이미 대기업으로 성장한 기업에게 유리한 질서로 짜여있다는 뜻이기도 하다. 창업을 통해 새로 시장에 진입한 도전자가 기득권을 갖고 있는 기존 대기업을 꺾기 힘들다는 것.
 
"IMF외환위기 이후, '구조조정기업 매각'이 재벌 살 찌웠다"
 
역대 정부가 강조해 온 '기업하기 좋은 나라'라는 구호가 '창업하기 좋은 나라, 신규 창업자를 북돋워주는 사회'를 가리키는 게 아니라는 점이 분명해졌다. 대신 대기업을 거느린 재벌에게는 매우 유리한 환경이다. 보고서를 계속 읽어 내려가면, 더욱 분명해지는 사실이다.
 
보고서에 따르면, 200대 기업 중 127개사가 40개 재벌그룹 소속 계열사다. 그리고 이들이 200대 기업 자산 합계의 62.7%, 매출액 합계의 69.5%를 차지한다. 특히 50대 기업 가운데 5대 재벌 계열사는 17개(34.0%)나 포함돼 있다. 이들이 50대 기업 자산 합계의 42.0%, 매출액 합계의 50.1%를 점유하고 있다.
  
▲ 삼성특검 수사관들이 삼성 본사를 압수수색하던 날, 한 삼성 직원이 내부 사진 촬영을 통제하고 있다. 삼성 계열사 4개 사가 50대 기업군에서 차지하는 매출액 점유 비중은 16.6%로 다른 재벌에 비해 훨씬 높다. ⓒ연합뉴스

하지만 5대 재벌을 같은 선상에 놓고 비교하는 것은 무리다. 1위 재벌인 삼성이 워낙 두드러지기 때문이다. 삼성의 경우, 4개 계열사가 50대 기업군에 속해 있는데, 그 자산 점유 비중은 15.1%, 매출액 점유 비중은 16.6%에 달한다. 다른 재벌에 비해 훨씬 높은 비중이다.
 
물론 이런 결과만 놓고, '기업하기 좋은 나라'라는 구호를 내건 정부가 사실상 재벌만을 편들어 왔다는 결론을 끌어내는 것은 다소 무리다. 하지만 보고서의 다음 내용을 읽다보면, 생각이 바뀐다.
 
200대 기업 가운데 설립 이후 지배권 변동을 경험한 회사가 총 71개사다. 그런데 이 가운데 절반 이상인 39개사가 공기업 민영화(1997년 IMF 외환위기 이전) 또는 구조조정기업의 매각(1997년 IMF 외환위기 이후) 과정에서 재벌 계열사로 편입된 경우다. 그리고 재벌의 급격한 확장은 이런 과정에 힘입은 결과였다.
 
공기업 민영화 및 구조조정기업의 매각을 주도한 정부의 결정이 재벌의 확장에 결정적인 영향을 미쳤다는 뜻이다.
 
그리고 재벌이 몸집을 더 불릴 수 있는 계기는 앞으로도 더 남아 있다. 외환 위기 이후 생겨난 구조조정기업 가운데 아직 채권단 관리 하에 있는 기업이 8개사에 이르기 때문이다. 보고서에는 "향후 이들의 매각 결과가 재벌로의 경제력 집중 정도를 좌우하는 결정적인 계기가 될 것이므로, 매각 절차의 투명성을 제고하는 정책적 노력이 필요하다"는 지적이 담겨 있다.
 
"재벌 구조 유지되는 한, 신규 창업은 없다"
 
이제까지의 정부 정책이 '기업하기 좋은 나라'라는 구호를 내세웠지만, 사실상 재벌만을 살찌우는 내용에 불과했다는 지적은 사실 새로운 내용이 아니다. 창업을 통해 새로 시장에 진입한 기업이 기존 대기업의 견제를 뚫고 일정 규모 이상 성장하기 어렵다는 지적 역시 마찬가지다. 중소·벤처기업 경영자들 사이에서는 이미 익숙한 주장이다. 그들의 주장은 이렇다.
 
"현재의 재벌 역시 과거 설립 당시에는 중소기업이었다. 하지만 1960~70년대 정부의 적극적인 지원을 통해 성장한 뒤, 재벌은 중소기업의 성장을 가로막고 있다. 그리고 과거 중소기업을 재벌로 키웠던 정부 역시 지금은 중소기업보다 재벌을 지원한다. 정부의 이런 태도는 공정하지 않다. 중소기업으로 출발한 현재의 재벌은 과거에나 지금이나 늘 수혜자의 입장이었던 반면, 현재의 중소기업은 항상 반대 위치였기 때문이다."

한국의 대표적인 벤처기업인으로 꼽히는 안철수 씨 역시 최근 비슷한 주장을 했다. 그는 눈앞의 이익을 위해 소신을 꺾지 않는 '모범생 경영인'으로도 유명하다. 여느 벤처기업인들이 김대중 정부의 벤처 육성책에 취해 흥청거릴 때, 과감하게 '벤처 거품론'을 강력히 경고했던 게 대표적인 사례다.
 
2005년부터 안철수연구소 이사회 의장을 맡고 있는 안철수 씨는 <시사IN>최근호와의 인터뷰에서 "대기업만 산다고 우리 경제가 사는지 면밀하게 따져봐야 한다"고 밝혔다. 그리고 이런 설명이 뒤따랐다.
 
"지금 나타나고 있는 양극화의 근본 원인은 대기업의 단기 시각에서 비롯했다. 대기업과 중소기업의 불공정 관행으로 인해 중소기업이 다 죽어나갔고, 그로 인해 우리나라 대기업이 사상 최대 수출을 해도 그 열매는 외국 중소기업에 돌아가고 있다. 대기업이 글로벌 아웃소싱이라는 이름으로 외국 중소기업으로부터 납품을 받고 있으니 말이다. 대기업만 살리면 우리 경제가 좋아질 줄 알고, 국민 세금으로 환율 방어에 엄청난 돈을 쏟아 붓는데, 그 혜택도 외국 기업이나 대기업에만 간다."
 
그리고 안 씨는 "2000년대 초반만 해도 한국의 창업지수가 세계1위였는데, 지금은 세계 꼴찌 수준이다"라고 말했다. 시장을 지배하고, 정부에 영향력을 행사하는 재벌이 있는 한 당연한 일이다. 갓 설립된 중소·벤처 기업이 이런 재벌과 공정한 경쟁을 하는 것은 불가능한 일이니까.
 
안철수 "'비즈니스 프렌들리'라고 '무법천지' 만들면 곤란"
 
하지만 이명박 정부는 이런 지적에 별 관심이 없어 보인다. 출자총액제 폐지, 지주회사 규제 완화, 금산분리 완화 등 재벌의 요구 사항을 모두 이명박 정부의 정책 과제로 수용한데서 잘 드러난다. 이런 정책을 내세우며, 대통령과 정부 당국자들은 '비즈니스 프렌들리', '작은 정부' 등의 표현을 꼭 곁들였다. 그런데 이런 표현은 여전히 모호하기만 하다. 재벌과 중소기업 가운데 어느 쪽의 비즈니스에 대해 프렌들리(우호적)하게 굴겠다는 것인지가 드러나지 않기 때문이다. 또 '물가를 통제하는 작은 정부' 역시 어색한 일이다.
 
'비즈니스 프렌들리'와 '작은 정부'의 뜻을 제대로 이해하려면, 정부 당국자의 발언보다 안철수 씨의 이야기에 귀 기울이는 편이 더 나을 듯하다.
 
안철수 씨는 당시 인터뷰에서 "'비즈니스 프렌들리'가 무법천지를 만드는 것과 동일시되어서는 곤란하다"고 말했다. 이명박 정부가 진정으로 '기업하기 좋은 나라'를 꿈꾼다면, 재벌이 제멋대로 활개치도록 내버려둬서는 안 된다는 지적이다.
 
그리고 '작은 정부'에 대해서도 한마디 했다. "'작은 정부'에서 중요한 점은 공정한 룰을 만들고 기업이 잘 지키는지 감시하고 견제하는 것이다. 무조건 규제만 푼다고 되는 것은 아니다"라는 의견이다.

Reference 2: Kicking Away the Ladder (장하준 교수, 캠브리지대)

How the Economic and Intellectual Histories of Capitalism Have Been Re-Written to Justify Neo-Liberal Capitalism

Ha-Joon Chang   (Cambridge University, UK)

There is currently great pressure on developing countries to adopt a set of “good policies” and “good institutions” – such as liberalisation of trade and investment and strong patent law – to foster their economic development. When some developing countries show reluctance in adopting them, the proponents of this recipe often find it difficult to understand these countries’ stupidity in not accepting such a tried and tested recipe for development. After all, they argue, these are the policies and the institutions that the developed countries had used in the past in order to become rich. Their belief in their own recommendation is so absolute that in their view it has to be imposed on the developing countries through strong bilateral and multilateral external pressures, even when these countries don’t want them.

Naturally, there have been heated debates on whether these recommended policies and institutions are appropriate for developing countries. However, curiously, even many of those who are sceptical of the applicability of these policies and institutions to the developing countries take it for granted that these were the policies and the institutions that were used by the developed countries when they themselves were developing countries.

Contrary to the conventional wisdom, the historical fact is that the rich countries did not develop on the basis of the policies and the institutions that they now recommend to, and often force upon, the developing countries. Unfortunately, this fact is little known these days because the “official historians” of capitalism have been very successful in re-writing its history.

Almost all of today’s rich countries used tariff protection and subsidies to develop their industries. Interestingly, Britain and the USA, the two countries that are supposed to have reached the summit of the world economy through their free-market, free-trade policy, are actually the ones that had most aggressively used protection and subsidies.

Contrary to the popular myth, Britain had been an aggressive user, and in certain areas a pioneer, of activist policies intended to promote its industries. Such policies, although limited in scope, date back from the 14th century (Edward III) and the 15th century (Henry VII) in relation to woollen manufacturing, the leading industry of the time.  England then was an exporter of raw wool to the Low Countries, and Henry VII for example tried to change this by taxing raw wool exports and poaching skilled workers from the Low Countries.

Particularly between the trade policy reform of its first Prime Minister Robert Walpole in 1721 and its adoption of free trade around 1860, Britain used very dirigiste trade and industrial policies, involving measures very similar to what countries like Japan and Korea later used in order to develop their industries. During this period, it protected its industries a lot more heavily than did France, the supposed dirigiste counterpoint to its free-trade, free-market system. Given this history, argued Friedrich List, the leading German economist of the mid-19th century, Britain preaching free trade to less advanced countries like Germany and the USA was like someone trying to “kick away the ladder” with which he had climbed to the top.

List was not alone in seeing the matter in this light. Many American thinkers shared this view. Indeed, it was American thinkers like Alexander Hamilton, the first Treasury Secretary of the USA, and the (now-forgotten) economist Daniel Raymond, who first systematically developed the infant industry argument. Indeed, List, who is commonly known as the father of the infant industry argument, in fact started out as a free-trader (he was an ardent supporter of German customs union – Zollverein) and learnt about this argument during his exile in the USA during the 1820s

Little known today, the intellectual interaction between the USA and Germany during the 19th century did not end there. The German Historical School – represented by people like Wilhelm Roscher, Bruno Hildebrand, Karl Knies, Gustav Schmoller, and Werner Sombart – attracted a lot of American economists in the late 19th century. The patron saint of American Neoclassical economics, John Bates Clark, in whose name the most prestigious award for young (under 40) American economists is given today, went to Germany in 1873 and studied the German Historical School under Roscher and Knies, although he gradually drifted away from it. Richard Ely, one of the leading American economists of the time, also studied under Knies and influenced the American Institutionalist School through his disciple, John Commons. Ely was one of the founding fathers of the American Economic Association; to this day, the biggest public lecture at the Association’s annual meeting is given in Ely’s name, although few of the present AEA members would know who he was.

Between the Civil War and the Second World War, the USA was literally the most heavily protected economy in the world. In this context, it is important to note that the American Civil War was fought on the issue of tariff as much as, if not more, on the issue of slavery. Of the two major issues that divided the North and the South, the South had actually more to fear on the tariff front than on the slavery front. Abraham Lincoln was a well-known protectionist who cut his political teeth under the charismatic politician Henry Clay in the Whig Party, which advocated the “American System” based on infrastructural development and protectionism (thus named on recognition that free trade is for the British interest). One of Lincoln’s top economic advisors was the famous protectionist economist, Henry Carey, who once was described as “the only American economist of importance” by Marx and Engels in the early 1850s but has now been almost completely air-brushed out of the history of American economic thought. On the other hand, Lincoln thought that African Americans were racially inferior and that slave emancipation was an idealistic proposal with no prospect of immediate implementation  – he is said to have emancipated the slaves in 1862 as a strategic move to win the War rather than out of some moral conviction.

In protecting their industries, the Americans were going against the advice of such prominent economists as Adam Smith and Jean Baptiste Say, who saw the country’s future in agriculture. However, the Americans knew exactly what the game was. They knew that Britain reached the top through protection and subsidies and therefore that they needed to do the same if they were going to get anywhere. Criticising the British preaching of free trade to his country, Ulysses Grant, the Civil War hero and the US President between 1868-1876, retorted that “within 200 years, when America has gotten out of protection all that it can offer, it too will adopt free trade”. When his country later reached the top after the Second World War, it too started “kicking away the ladder” by preaching and forcing free trade to the less developed countries.

The UK and the USA may be the more dramatic examples, but almost all the rest of the developed world today used tariffs, subsidies and other means to promote their industries in the earlier stages of their development. Cases like Germany, Japan, and Korea are well known in this respect. But even Sweden, which later came to represent the “small open economy” to many economists had also strategically used tariffs, subsidies, cartels, and state support for R&D to develop key industries, especially textile, steel, and engineering.

There were some exceptions like the Netherlands and Switzerland that have maintained free trade since the late 18th century. However, these were countries that were already on the frontier of technological development by the 18th centuries and therefore did not need much protection. Also, it should be noted that the Netherlands deployed an impressive range of interventionist measures up till the 17th century in order to build up its maritime and commercial supremacy. Moreover, Switzerland did not have a patent law until 1907, flying directly against the emphasis that today’s orthodoxy puts on the protection of intellectual property rights (see below). More interestingly, the Netherlands abolished its 1817 patent law in 1869 on the ground that patents are politically-created monopolies inconsistent with its free-market principles – a position that seems to elude most of today’s free-market economists – and did not introduce another patent law until 1912.

The story is similar in relation to institutional development. In the earlier stages of their development, today’s developed countries did not even have such “basic” institutions as professional civil service, central bank, and patent law. It was only after the Pendleton Act in 1883 that the US federal government started recruiting its employees through a competitive process. The central bank, an institution dear to the heart of today’s free-market economists, did not exist in most of today’s rich countries until the early 20th century – not least because the free-market economists of the day condemned it as a mechanism for unjustly bailing out imprudent borrowers. The US central bank (the Federal Reserve Board) was set up only in 1913 and the Italian central bank did not even have a note issue monopoly until 1926. Many countries allowed patenting of foreign invention until the late 19th century. As I mentioned above, Switzerland and the Netherlands refused to introduce a patent law despite international pressure until 1907 and 1912 respectively, thus freely “stole” technologies from abroad. The examples can go on.

One important conclusion that emerges from the history of institutional development is that it took the developed countries a long time to develop institutions in their earlier days of development. Institutions typically took decades, and sometimes generations, to develop. Just to give one example, the need for central banking was perceived at least in some circles from at least the 17th century, but the first “real” central bank, the Bank of England, was instituted only in 1844, some two centuries later.

Another important point emerges is that the levels of institutional development in today’s developed countries in the earlier period were much lower than those in today’s developing countries. For example, measured by the (admittedly highly imperfect) income level, in 1820, the UK was at a somewhat higher level of development than that of India today, but it did not even have many of the most “basic” institutions that India has today. It did not have universal suffrage (it did not even have universal male suffrage), a central bank, income tax, generalised limited liability, a generalised bankruptcy law, a professional bureaucracy, meaningful securities regulations, and even minimal labour regulations (except for a couple of minimal and hardly-enforced regulations on child labour).

If the policies and institutions that the rich countries are recommending to the poor countries are not the ones that they themselves used when they were developing, what is going on? We can only conclude that the rich countries are trying to kick away the ladder that allowed them to climb where they are. It is no coincidence that economic development has become more difficult during the last two decades when the developed countries started turning on the pressure on the developing countries to adopt the so-called “global standard” policies and institutions.

During this period, the average annual per capita income growth rate for the developing countries has been halved from 3% in the previous two decades (1960-80) to 1.5%. In particular, Latin America virtually stopped growing, while Sub-Saharan Africa and most ex-Communist countries have experienced a fall in absolute income. Economic instability has increased markedly, as manifested in the dozens of financial crises we have witnessed over the last decade alone. Income inequality has been growing in many developing countries and poverty has increased, rather than decreased, in a significant number of them.

What can be done to change this?

First, the historical facts about the historical experiences of the developed countries should be more widely publicised. This is not just a matter of “getting history right”, but also of allowing the developing countries to make more informed choices.

Second, the conditions attached to bilateral and multilateral financial assistance to developing countries should be radically changed. It should be accepted that the orthodox recipe is not working, and also that there can be no “best practice” policies that everyone should use.

Third, the WTO rules should be re-written so that the developing countries can more actively use tariffs and subsidies for industrial development. They should also be allowed to have less stringent patent laws and other intellectual property rights laws.

Fourth, improvements in institutions should be encouraged, but this should not be equated with imposing a fixed set of (in practice, today’s – not even yesterday’s – Anglo-American) institutions on all countries. Special care has to be taken in order not to demand excessively rapid upgrading of institutions by the developing countries, especially given that they already have quite developed institutions when compared to today’s developed countries at comparable stages of development, and given that establishing and running new institutions is costly.

By being allowed to adopt policies and institutions that are more suitable to their conditions, the developing countries will be able to develop faster. This will also benefit the developed countries in the long run, as it will increase their trade and investment opportunities. That the developed countries cannot see this is the tragedy of our time.
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Ha-Joon Chang (hjc1001@econ.cam.ac.uk) teaches in the Faculty of Economics, University of Cambridge. This article is based on his new book, Kicking Away the Ladder – Development Strategy in Historical Perspective, which was published by Anthem Press, London, on 10 June 2002.

SUGGESTED CITATION:

Ha-Joon Chang, “Kicking Away the Ladder”, post-autistic economics review, issue no. 15, September 4, 2002, article 3. http://www.btinternet.com/~pae_news/review/issue15.htm